BÁRDI NÁNDOR (összeáll.)
Galántai József
Kisebbségvédelem a párizsi békekonferencián, 1919-1920
Az első világháborút lezáró békekonferencia megkövetelte Németországtól, Ausztriától és Magyarországtól új határainak elfogadását és tudomásulvételét, egyidejűleg azonban – s ugyanabban az okmányban is – biztosította őket a határain túlra került nemzetrészek kisebbségi jogainak nemzetközi védelméről. Az első világháború utáni békeműben szerves egységként jelent meg mindez, úgy mint ugyanazon dolognak két – egymástól elválaszthatatlan – oldala.
E kisebbségi jogok nemzetközileg garantált biztosítása minden térre kiterjedt: a törvény előtti egyenlőségre, a hivatalviselés lehetőségének egyenlőségére, a foglalkozások gyakorlásának egyenlő jogára stb. Ám a biztosított kisebbségi jogok köre ezzel nem zárult. Beletartozott az anyanyelv korlátozások nélküli használata. A csehszlovák és a jugoszláv szerződés 7. cikkelye, a román szerződés 8. cikkelye egyöntetűen megállapította: „Egyetlen állampolgár sem korlátozható a vallási életben, a sajtó útján történő vagy bármilyen közzététel terén, vagy a nyilvános gyűléseken.”
A nemzetközileg szankcionált kisebbségi jogkör még tovább terjedt. Beletartozott az anyanyelvi iskoláztatás joga. A kisebbségeknek „joguk van saját költségükön jótékonysági, vallási, vagy szociális intézményeket, iskolákat és más nevelőintézeteket létesíteni, igazgatni és azokra felügyelni, azzal a joggal, hogy azokban saját nyelvüket szabadon használják és vallásukat szabadon gyakorolják”. – Ezen túlmenően a kisebbségi jogkörbe beletartozott az állam azon kötelezettsége, hogy a kisebbség nyelvét használó iskolákat állít oly területeken, ahol a kisebbségi lakosság nagyobb tömegben él, és ezeket az iskolákat, illetve intézményeket a költségvetésből arányos részben finanszírozza.
E kisebbségi jogokat biztosítania kellett mind Csehszlovákiának, Jugoszláviának, Romániának, mind pedig Magyarországnak és Ausztriának, mivel ezek a kötelezettségek a békeszerződésekbe is bekerültek. Ez azt jelentette, hogy a Duna-térség területét kitöltő valamennyi államnak, akár „győztes”, akár „vesztes” volt, a kisebbségi jogokat nemzetközi ellenőrzés, illetve szankciók alatt biztosítania kellett volna. – Békekötés és kisebbségvédelem így szerves egységet képezett az első világháborút lezáró békerendszerben.
Vegyük sorra e békemű létrejöttének néhány fontosabb szakaszát, s az új államok, valamint a nagyhatalmak közötti vitákban ütköző alapelveket.
A Monarchia helyén
Németország befolyásának kiszorítása a kelet-közép-európai térségből eredeti antant hadicél volt, de a térséget uraló másik két hatalom – a Habsburg-monarchia és a cári Oroszország – felszámolása semmiképpen sem. Miután Németország veresége – és így kiszorulása a térségből – most együtt járt e két állam erejének felmorzsolódásával-felbomlásával és így jelenlétük kelet-közép-európai megszűnésével, az új kelet-közép-európai államhatalmi rendszer bázisállamai a háború addigi menetének, szövetségi és ellenségi alakulásainak rendszeréből adódtak: Lengyelország, Csehszlovákia, Románia, Jugoszlávia.
Az új kelet-közép-európai államrendszerben ezek lettek a legszámosabb lakosságú államok. Éppen ezek az államok azok, melyekben a nemzetiségi elem aránya is a legmagasabb lett. Így Csehszlovákiában 34,6% (a cseh és a szlovák nemzeteket együtt mint többségi nemzetet számolva), Lengyelországban 31,2%, Romániában 28,8%, Jugoszláviában 20,7% (a szerb, horvát, szlovén nemzeteket összesítve többségi nemzetként számítva).
A nagyhatalmak – a gazdasági és stratégiai szempontok alapján – többnyire támogatóan tudomásul vették az új bázisállamok igényeit a más nemzetűek által is lakott igen jelentős térségekre. Ellensúlyként karolták fel ugyanakkor a bázisállamokba kerülő nagyszámú kisebbségek védelmét. A bázisállamok ellenkezésével szemben is ragaszkodtak ahhoz, hogy ez a védelem nemzetközi jogilag biztosítva legyen. Egyrészről tehát rábólintottak a bázisállamok területi és lakossági kiterjesztésére a volt ellenségek, illetve Oroszország róvására, másrészt azonban ragaszkodtak az így idegen államhoz kerülő nemzeti kisebbségek védelméhez, és e védelem nemzetközi jogi garanciáihoz.
Az alapelvek
Az Amerikai Egyesült Államok, Anglia, Franciaország egységesen képviselték a kisebbségvédelemre irányuló politikát, mert úgy vélték, hogy ezen államok nagyobb kiterjedtsége és megnövelt lakossági száma csak akkor erőgyarapodás, ha az így kebelükbe zárt jelentős kisebbségi lakosság lojális magatartású az állam iránt. Ellenkező esetben nem erősödésről, hanem – igen veszélyes belső ellenségeskedés révén – éppen gyengítésről lesz szó. Ezért az új államok megszilárdítása érdekében ragaszkodtak a nemzetközileg garantált kisebbségvédelemhez – még az új államok vezetőinek állásfoglalásaival szemben is. Csakis így látták elérhetőnek, hogy a kisebbségek lojális magatartása az állam iránt, bizalmuk védett hekyzetük tartóssága iránt kialakul, s ez az új kelet-közép-európai államrend konszolidációjának irányába hat.
A kisebbségvédelem, illetve nemzetközi garanciájának tervezésénél fontos szerepet játszott az is, hogy a 19. században számos precedens volt arra, hogy ebben a térségben az új állami alakulás (vagy bővülés) nagyhatalmi szankcionálását összekapcsolták az új államalakulat kisebbségvédelmi kötelezettségével. A nemzetközi jogban ez nemcsak ismert, de a térségben a 19. században szokásos eljárás volt
1919. április 28-án a békekonferencia plenáris ülése jóváhagyta a Nemzetek Szövetsége alapító okmányát. Erre az időre a konferencia különböző bizottságainak munkálataira támaszkodva a Főtanács elkészítette a német békeszerződés tervezetét is, amelyet néhány nappal később át is adtak a német kormány képviselőinek. A területi kérdéssel foglalkozó IX. Bizottság alapjaiban kialakította már és a Főtanáccsal egyeztette az új és megnagyobbodott államok határaira vonatkozó állásfoglalásait. Alapelvként fogadták el, hogy az új, illetve megnagyobbodott államok határainak megállapításánál nem legfőbb kritérium az etnikai elv (illetve az önrendelkezés), hanem érvényesítendők a gazdasági, a közlekedési és a stratégiai szempontok is. Az állásfoglalások a határkérdésekben a bázisállamok kebelébe kerülő jelentős nemzeti kisebbségekre is utaltak. Ily módon az új és megnagyobbodott államokat a kisebbségeik védelmére kötelező konkrét tervezetek kidolgozása is halaszthatatlan feladattá vált.
Kisebbségvédelem – szuverenitás
A kisebbségvédelem ügye a Főhatalmak képviselőiből álló Új Államok és Kisebbségek Bizottsága létrehozásával immár konkrét munkálatokkal haladt előre (német békeszerződés egyes passzusai, lengyel szerződéstervezet kialakítása). Egyben eldőlt az is, hogy nem a kisebbségi autonómiát kívánják biztosítani, hanem a kisebbségi állampolgárok jogegyenlőségét minden téren. (Elfogadva és erősítve az új és megnagyobbodott – valójában soknemzetiségű – államok „nemzeti” jellegét.) Elismerték a békecsinálók a kisebbségek nyelvhasználatának és általában kulturális igényeinek „sajátos érdekeit”; de politikai testületként való megjelenésüket elutasították. Vagyis a nemzetközi kisebbségvédelem a minimális (az alapvető emberi jogok keretén belüli sajátos) kisebbségi jogok biztosításának irányába fordult. Ez az alaptendencia azonban nem zárta ki a nemzetközi kisebbségvédelemből a kollektív jogok és a kulturális autonómia egyes elemeinek beillesztését a kötelezettségekbe.
A Négyes Tanács május 1-i és 3-i ülésén utasította a Bizottságot – amint erről Berthelot tájékoztatott a május 7-i ülésen –, hogy az új államokon (Lengyelország, Csehszlovákia, Jugoszlávia) túlmenően terjessze ki munkásságát a Görögországgal és Romániával kötendő kisebbségvédelmi szerződések előkészítésére is, mivel ezek az országok „nagy területi növekedéshez fognak jutni”. Utasítást kapott a Bizottság arra nézve is, hogy az előkészületben lévő osztrák, magyar és bolgár békeszerződéshez is dolgozzon ki kisebbségvédelmi cikkelyeket.
Május közepéig az Új Államok és Kisebbségek Bizottsága munkájának középpontjában a lengyel szerződés szövegének kialakítása állott. A szerződéstervezet – mely jelentéktelen változásoktól eltekintve az öt főhatalom és Lengyelország közt majd megkötött szerződés szövegével egyezik – 12 cikkelybe foglalta Lengyelország kisebbségvédelmi kötelezettségeit.
Románia ellenáll
Május második felében felgyorsult és bonyolultabbá vált a békekonferencia kisebbségvédelemmel kapcsolatos munkája. Miután a német békeszerződés tervezetét átadták a német kormány képviselőinek, gyors ütemben dolgoztak az osztrák szerződés tervezetén, amelyet – elválasztva most attól a magyart, amelyen addig párhuzamosan dolgoztak – május végén kívántak átadni az osztrák kormány képviselőinek.
A lengyel, a csehszlovák, a román, a jugoszláv és görög kormányok május második felében ismerték már a Főhatalmak tervezetét a velük kötendő kisebbségvédelmi kötelezettségekről – és ezzel szemben elutasítóan léptek fel, arra hivatkozva, hogy az a szuverenitásukat sértő eljárás. A kisebbségek védelmének indokoltságát többnyire nem vitatták, de a szuverenitásuk alá tartozó kérdésnek és nem nemzetközi kötelezettségnek tekintették.
Legélesebben a Brătianu vezette kormány tiltakozott. „Egy oppozíció alakult ki – írja a békekonferencián részt vevő Temperley –, amelyben Brătianu román miniszterelnök vitte a fő szerepet.” Brătianu határozottan elutasította azt, hogy a vezetése alatt álló kormány a román államban élő kisebbségek védelméről szerződést kössön a Főhatalmakkal.
1919. május 29-én és 31-én a békekonferencia plenáris ülést tartott azzal a céllal, hogy az Ausztriával kötendő békeszerződés Főtanács által kidolgozott szövegét az osztrák kormány képviselőinek való átadás előtt jóváhagyja. A szerződéstervezet tartalmazta azokat a cikkelyeket, amelyek utaltak a csehszlovák, román, jugoszláv kormány készségére, hogy kisebbségvédelemre kötelező szerződést kötnek a békekonferencia Főhatalmaival. A május 31-i ülésen parázs vita alakult ki. A kisebbségvédelemre kötelezendő, új illetve megnagyobbodott államok jelenlévő legfelsőbb szintű képviselői a cikkely törlését kérték, de – a román Brătianu kivételével – a Főhatalmak döntését tudomásul vették. A többször is felszólaló Brătianu román miniszterelnök viszont igen messzire ment el, kijelentve, hogy amennyiben a sérelmes passzusok megmaradnak az osztrák békeszerződésben, azt kormánya nem fogja aláírni.
A Főhatalmak álláspontját legátfogóbban Wilson fejtette ki. Mindenekelőtt azt magyarázta a tiltakozóknak, hogy az ő államaik érdekében kívánják a Főhatalmak a kisebbségvédelmet és nemzetközi garanciáját, mert csakis ezzel látják elérhetőnek, hogy a kisebbségek ne az állam ellenségeivé, hanem integráns elemeivé váljanak.
A Főhatalmak eltökéltségét a kisebbségvédelmi szerződések megkötésére azonban nemcsak a május 31-i vita tette egyértelművé, hanem az is, hogy a már elkészült, és a lengyel féllel közölt kisebbségvédelmi szerződés szövegén lényegi változtatásra a Négyes Tanács nem volt hajlandó, a lengyelek tiltakozása ellenére sem. Clemanceau aláírásával június 24-én átadták a lengyel kormánynak.
A szerződést kísérő levél bevezetőjében félreérthetetlenül megfogalmazódik: Lengyelország független államként való elismerésének, valamint a korábban Németországhoz tartozó területek Lengyelországhoz kerülésének feltétele a lengyelországi kisebbségek védelmének bizotsítása szerződés útján, és ennek elfogadása Lengyelország részéről. Ezt az egyértelmű összefüggést méginkább kiemelte a Főhatalmak azon döntése, hogy a német békeszerződés és a lengyel kisebbségvédelmi szerződés június 28-án egyidejűleg került aláírásra.
Jugoszlávia, Románia
Az osztrák békeszerződéssel egyidejűleg csak a Csehszlovákiával kötendő kisebbségvédelmi szerződés aláírására volt remény, holott elkészült és aláírásra várt a Jugoszláviával és Romániával kötendő szerződés is. A Pasic- illetve a Brătianu-kormány azonban kitért azok aláírása elől.
Pasic először arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jugoszláv állam nem új, hanem azonos a régi szerb királysággal, tehát – eltérően Lengyelország és Csehszlovákia esetétől – nincsen szó új államalakulatról, és így a kisebbségvédelmi kötelezettségnek nincs történelmi precedensekre hivatkozó alapja. A Főhatalmak ezt az érvelést egységesen elutasították, mi több, arra hivatkoztak, hogy Szerbia 1912-13. évi Balkán-háborúk által szerzett területgyarapodását sem hagyták még jóvá, így a jugoszláv állam nagyhatalmi elismerése ellenében nem is csak a világháború révén szerzett területekre, hanem az állam egészére vonatkozó kisebbségvédelemhez ragaszkodnak.
A kisebbségvédelmi szerződések megkötéséhez ragaszkodó Főtanács számára a legkeményebb dió kétségkívül a román miniszterelnök, Brătianu volt.
A július 16-ára elkészített szövegtervezetet indokoló jelentésben a Bizottság megállapította: „A jövő nagyobb Romániája nem lesz homogén állam faji, nyelvi vagy vallási tekintetben, bár remélhető, hogy az állam valamennyi különböző eleme közös hazafias lojalitással érez majd a román kormány irányában. Éppen ehhez kívánatos a szerződés ösztönzése. Nagyszámú lakosság – magyar, német, orosz, bolgár, szerb és más nyelvű – fog román felsőbbség alá tartozni. A régiókban, amelyek egyesülnek most a román királysággal, lesznek egyházközségeik, iskolák, törvényszékek, amelyekben a romántól eltérő más nyelveket használnak.” – Éppen ezért a Bizottság feltétlenül indokoltnak tartotta a kisebbségvédelmet Románia viszonylatában is.
A Bizottság július 16-ra elkészült teljes szövegtervezetét a Főtanács augusztus 6-án tárgyalta, jóváhagyta és továbbították a szövegtervezetet a román delegációnak. A román delegáció azonban nem válaszolt.
A kisebbségi szerződést az osztrák békeszerződéssel együtt szeptember 10-én kellett volna aláírni. A román küldöttség – éppúgy, mint a jugoszláv – távol maradt. Így az osztrák békeszerződéssel egyidejűleg csak a csehszlovák kisebbségvédelmi szerződés történt meg.
A Főtanáccsal kompromisszumra kész kormányváltozás csak december elején következett be Bukarestben. December 5-én Vaida-Voievod alakított kormányt, amely készségét nyilvánította a kisebbségvédelmi szerződés megkötésére.